формы борьбы с коррупцией в китае
Дать «тигру» по лапе Как в Китае борются с коррупцией и чем это грозит стране
Нынешняя китайская политическая элита начала формироваться еще до образования КНР, в пылу гражданской войны и подпольной работы. Впоследствии из вчерашних повстанцев сформировались настоящие номенклатурные кланы, объединенные на основе традиционно сильных в Китае семейных, земляческих и иных неформальных связей. Сам председатель Си является выходцем из такого клана – его отец Си Чжунсюнь вступил в Компартию еще в период борьбы с Чан Кайши, а затем был членом партийного Центрального комитета и заместителем главы правительства.
А сплав политической элиты и бизнеса, господство которого определяет положение в сегодняшнем Китае, родом из 1980-х, когда после двух десятилетий радикальных экспериментов Мао Цзэдуна начались реформы Дэн Сяопина. Пекину нужно было любой ценой восстановить экономику. Регионы получили невиданную ранее свободу действий. Налоговая система умышленно была децентрализована, местными доходами стали распоряжаться региональные руководители. Они же курировали, как сейчас сказали бы, «привлечение инвестиций», что, естественно, открывало широкие возможности для всевозможных «откатов» и «распилов». Руководство государства и партии смотрело на это сквозь пальцы, так как главным было обеспечить высокие темпы социально-экономического развития.
При этом антикоррупционная риторика не исчезала ни на день. И Дэн Сяопин, и другие руководители постоянно говорили о недопустимости «нарушений партийной дисциплины». Однако эти слова столь явно расходились с делами, что на них не обращали внимания. До сих пор в Китае борьба с коррупцией сводилась к показательной порке какого-нибудь «козла отпущения», либо использовалась как тяжелая артиллерия в борьбе партийных кланов. Гораздо громче был призыв Дэн Сяопина «богатеть». Постепенно богатели все. А партийные деятели, имевшие связи с бизнесом – быстрее всего. К концу восьмидесятых Китай оказался на грани нового «социального бунта», направленного как раз против коррупции.
Распространенное представление о том, что студенческие выступления на площади Тяньаньмэнь весной 1989-го были про «свободу и демократию», справедливо только отчасти. Эти лозунги тоже имели место, но на самом деле студенты протестовали против социальных проблем: системы блата, кумовства, инфляции и безработицы. Ценой подавления выступлений в крови и заморозки любых дискуссий о возможности политических реформ, Компартия Китая (КПК) власть сохранила, а разговоры о недоверии к ней прекратились на два с половиной десятилетия. К тому же экономика страны развивалась исключительно быстро. «Общественный договор» между обществом и властью принял форму: «власть обеспечивает рост благосостояния, а население закрывает глаза на коррупцию».
Фото: China Daily / Reuters
Как Си Цзиньпин борется с коррупцией
Собственно новым в объявленной Си Цзиньпином кампании стало то, что она носит всеобъемлющий характер. Был провозглашен лозунг «бить тигров и мух», что следует понимать, как заявку на амбициозную задачу искоренения коррупции на всех уровнях. Сейчас перед лицом затеянной Си «опричнины» все равны: как высокопоставленные «тигры», так и «мухи» с зарплатой пять тысяч юаней (около 60 тысяч рублей). Главная цель такого подхода – заставить чиновников всех мастей бояться, отбить у них веру в то, что их «пронесет, так как есть наверху надежные люди». Поскольку в мздоимстве замешаны практически все, то и «копать» можно на любого.
Топ-менеджер и коррупционер Пэй Цзяньцян, депортированный из Гвинеи на родину
Фото: Li Xin / Xinhua / Zuma / Globallookpress.com
Другой особенностью нынешней кампании стала ее медийность. Раньше «честное имя партии» старались в негативном контексте употреблять пореже. Коррупционер снимался со всех постов, осуждался и навсегда пропадал из поля зрения публики. Сейчас ситуация поменялась. Так как кампания имеет целью вернуть доверие общества к власти, то и медийный охват должен быть максимально большим. Более того, журналисты перестали чураться копания в очень грязном белье. Раскрытые в СМИ подробности личной жизни бывшего шефа силовиков и китайской «нефтянки» Чжоу Юнкана, обладателя нескольких роскошных особняков и целого гарема из любовниц, представляют собой отличный сюжет для порнофильма.
С этим связана и третья особенность нынешней кампании: ее морализаторский характер. Борются не только с «откатами» и «распилами», но и с различными проявлениями «излишеств» и «разложения». Существенно сократили представительские расходы и ограничили число заграничных поездок. По всей стране закрыли бордели (их крышуют нечистые на руку силовики, а посещают столь же порочные чиновники). Начали интересоваться личной жизнью чиновников, воспринимая содержание наложницы (необходимый атрибут успешного человека в Китае с незапамятных времен) как проявление коррумпированности и моральной нечистоплотности – верный знак скорых разбирательств по линии партийных комиссий по проверке дисциплины.
Порядок низвержения
Алгоритм «низложения» следующий: по итогам разбирательства руководителя «уличают» в растратах, аморальном поведении и пресловутом «нарушении партийной дисциплины» (очень гибкая формулировка типа нашей «утраты доверия»). Итогом может быть выговор, понижение в должности или исключение из партии и снятие с занимаемых постов. Далее за коррупционера берется народная или военная прокуратура: ему предъявляются обвинения, производится арест, начинается подготовка к суду. Она может быть довольно долгой (например, Бо Силая лишили всех постов в марте 2012-го, а осудили только в сентябре 2013 года).
Если чиновник не является членом КПК, то процесс в отношении него обходится естественно без партийной прелюдии. Самые популярные обвинения: растрата, злоупотребление служебным положением, получение взятки, раскрытие партийных и государственных секретов. Согласно китайским законам, если сумма незаконного дохода составляет более 100 тысяч юаней (около миллиона рублей), за это предусматривается от 10 лет заключения до пожизненного с конфискацией имущества. При наличии отягчающих обстоятельств может назначаться смертная казнь.
Часто ли расстреливают?
И вот тут начинается самое интересное. Согласно китайскому законодательству, смертная казнь может осуществляться немедленно, а может быть отложена на срок до двух лет. Как правило, по экономическим статьям дается отсрочка. При этом, если преступник за это время не совершил никаких «умышленных преступлений» и вообще вел себя примерно, высшая мера может быть заменена на пожизненное заключение.
Бывший министр общественной безопасности Чжоу Юнкан в суде
Кадр: видео China Central Television / Reuters
Так, ни один из высокопоставленных «тигров», осужденных в рамках антикоррупционной кампании Си Цзиньпина, поставлен к стенке не был. Более того, самые резонансные «жертвы кампании», члены так называемой «Новой банды четырех» Чжоу Юнкан и Бо Силай получили только пожизненное без каких-либо намеков на расстрел.
В среднем коррупционеров сажают на 12-16 лет. Иначе говоря, представление о том, что в Китае чиновников расстреливают пачками — это всего лишь миф.
Ответственные за искоренение порока
Особенностью борьбы с коррупцией в Китае является то, что ведет ее, в первую очередь, не прокуратура, а партийный орган – Центральная комиссии по проверке дисциплины (ЦКПД). Эта структура существовала и раньше, но именно при Си Цзиньпине она превратилась в силу, обладающую большим весом, чем спецслужбы. А ее руководитель – Ван Цишань – фактически стал «человеком № 2» в КНР, хотя традиционно это место зарезервировано за главой правительства.
Впрочем, как водится, структура, которая наказывает всех за злоупотребления, сама начинает злоупотреблять не меньше. ЦКПД фактически выведена из вертикали партийной власти и формально подчиняется только Центральному комитету, а на практике – лично Си Цзиньпину, который находится с Ван Цишанем в дружеских отношениях. Доказать, что на данный момент ЦКПД превращается в самую коррумпированную структуру в Китае, в которой за очень большие деньги «решаются любые вопросы», практически невозможно. Но сами китайцы (на условиях анонимности, конечно же) говорят об этом, как об общеизвестном факте. Правда, не исключено, что таким образом выражается недовольство накалом антикоррупционных чисток.
История знает немало примеров, когда кампания в конечном итоге оборачивалась против ее инициаторов. Ставки, которые сделаны Си Цзиньпином и Ван Цишанем, высоки. Затеять столь масштабную борьбу, которая волей или неволей расшатывает status quo можно только будучи абсолютно уверенным в собственной силе или непогрешимости. Однако, зачищая политическое пространство и нарушая правила, выработанные предыдущими поколениями руководителей, Си Цзиньпин делает собственное положение в будущем весьма шатким.
Что будет дальше?
По действующим правилам, высший руководитель покидает свой пост по истечении двух пятилетних сроков. Так завещал великий Дэн Сяопин, так поступали и Цзян Цзэминь, и Ху Цзиньтао.
Бывший чиновник Ян Дацай слушает приговор — 14 лет тюрьмы за коррупцию
Залогом соблюдения правил был компромисс коррумпированных элит: высокопоставленный чиновник обязан в положенное время добровольно уйти на покой, а за это ему гарантирована почетная и безопасная старость, не омраченная разбором его прошлых злоупотреблений. Ради сохранения и усиления власти партии Си Цзиньпину пришлось от этого компромисса отказаться, нанеся ряд ударов по лицам, считавшихся «неприкосновенными». Но не приведет ли это все к тому, что сам Си не сможет уйти, понимая, что его безопасность уже не является безусловной? Не превратится ли он, таким образом, в пожизненного правителя, каким был Мао Цзэдун, больше всего на свете боявшийся потерять власть?
Точного ответа на этот вопрос пока нет ни у кого. Но уже точно известно, что правильная по своей сути антикоррупционная кампания вызвала ряд неприятных побочных эффектов. Для китайской экономики ущерб от ее проведения составил примерно полтора процента ВВП – последствия снижения спроса на элитные товары и, скажем так, стагнации «деловой активности» бизнеса, связанного с чиновниками.
Российско-китайское сотрудничество в краткосрочной перспективе от этого также скорее терпит убытки, чем выигрывает.
Во-первых, до минимума сократилась делегационная активность приграничных властей. Раньше китайцы ездили много, пусть зачастую и бестолково. Сейчас количество визитов резко сократилось. У сотрудников канцелярий иностранных дел «на ответственное хранение» забрали не только служебные, но и личные загранпаспорта. Согласование любой поездки происходит на нескольких уровнях. Боясь обвинений в превышении должностных полномочий, коррупции и так далее, местные руководители стараются без веской причины никому ничего не разрешать. Даже китайские ученые признаются: приезжайте лучше вы к нам, все оплатим, а нам к вам приехать будет очень тяжело (не подпишут, не согласуют, не отпустят).
Посетители играют в рулетку во время открытия первого казино Tigre de Cristal в игорной зоне «Приморье» в бухте Муравьиная в 50 км от Владивостока.. Фото: Виталий Аньков / РИА Новости
Во-вторых, планы по развитию туризма в сопредельных с Китаем регионах во многом рассчитаны как раз на тех самых «тигров и мух». В октябре прошлого года в развлекательной зоне «Приморье» под Владивостоком наконец-то открылось первое казино. Специалисты в области игорного бизнеса утверждают: обычные туристы в казино нужны только для массовки, а вся прибыль идет от ВИП-игроков. Очевидно, что приморское казино нацелено на «випов» из Китая, в том числе коррумпированных китайских чиновников. Прибыли казино в Макао за минувший год упали на треть – как считают эксперты, из-за кампании против коррупции и расточительства. Каковы на этом фоне перспективы приморского казино, неясно.
Наконец, под угрозой окажется реализация многих трансграничных проектов. Ранее они лоббировались местными китайскими руководителями, которые часто имели в этом деле долю. Сейчас чересчур высовываться – себе дороже. Поэтому и особой активности от китайских партнеров нынче ожидать не приходится.
Как в Китае борются с коррупцией? И почему китайский опыт малоприменим в России
России еще очень далеко до победы над коррупцией – страна стабильно находится внизу международных рейтингов. При этом есть соблазн перенять опыт других стран – например, Китая. Считается, что в Китае очень жестко борются с коррупцией – вплоть до смертной казни для взяточников. Но почему даже такие меры не искоренили этот бич общества, и почему разговоры о китайском опыте для России – чистой воды популизм?
Почему Китай и коррупция – почти одно целое
О китайской системе борьбы с коррупцией много говорят, но ограничиваясь обычно лишь тем, что там за взятку можно схлопотать смертную казнь. Вместе с тем, страна с самым большим населением на планете страдает от коррупции уже не одно столетие, и лишь громкими словами проблему исправить не удается. Поэтому, чтобы понять, как бороться с коррупцией, нужно заглянуть в ее истоки.
Современная коррупция в Китае неразрывно связана с его экономической историей. Совмещать коммунистические принципы с рыночной экономикой не так просто, поэтому трансформация экономики, начавшаяся в 1980-е годы, и стала питательной средой для коррупционеров.
Началось все с того, что в период рыночной трансформации образовался серьезный разрыв между доходами в государственном и частном секторах экономики. Другими словами, чиновники получали слишком мало, имея при этом некоторые полномочия, интересные для представителей частного сектора. А еще становлению коррупции помогла система «территориального фискального подряда», когда власти региона получали большую часть доходов в специальные фонды – откуда их было проще разворовывать.
Еще одна часть коррумпированной системы – менеджмент государственных предприятий. До 1992 года в Китае существовало 2 цены на товары – фиксированные государством и рыночные. Продавая продукцию по рыночным ценам, менеджмент просто забирал себе разницу с фиксированными ценами. Руководители государственных предприятий стали настолько мощными фигурами, что нередко даже занимали высокие посты в руководстве партии.
Все это работало примерно до середины 1990-х годов, после чего центральные власти начали «закручивать гайки» – подчинять госпредприятия министерствам, вводить все новые и новые антикоррупционные нормативные акты, более жестко контролировать государственные закупки. Многое изменила реформа административного аппарата, когда на государственные должности стали назначать не по политической линии, а через всеобщий экзамен. А потом большую часть налогов передали «наверх», и местные власти уже не могли настолько откровенно воровать.
Правда, это помогло более-менее искоренить «низовую» коррупцию, и она перешла на более высокий уровень. По сути, коррупция стала частью системы взаимодействия государства и крупного бизнеса, что сильно затруднило борьбу с ней.
Но самая характерная черта китайской коррупции – это гуаньси. Если говорить просто, то это целая система отношений в китайском обществе. В плане коррупции это подарки и банкеты, которые частный бизнес презентует чиновникам. Конечно, прямая коррупция там есть не всегда, но часто чиновники, получившие такое внимание к себе, относятся к бизнесменам более лояльно. Например, можно «задобрить» чиновника, ответственного за составление документов для очередного тендера на поставку какой-нибудь продукции или услуг. Гуаньси есть даже внутри государственных структур (за взятки чиновники получают повышения по службе и другие блага).
В начале XXI века Китай стал демонстрировать намного более высокие темпы роста – вкупе с высокой долей государственного сектора это снова лишь подпитывало коррупцию. И серьезно бороться с ней власти начали лишь в последнее десятилетие.
Чем грозит взяточничество в Китае?
С точки зрения Уголовного кодекса китайская Фемида наказывает взяточников примерно за те же деяния, что и в других странах. Так, под понятие «получение взятки» в Китае попадают сразу 15 составов преступления, от вымогательства ценностей или имущества, до неправомерного получения неучтенных активов или банального неправомерного действия госслужащих за материальное вознаграждение.
Куда интереснее в китайской борьбе с коррупцией наказания – они предполагают очень большую «вилку», например:
Считается, что в Китае под суд по делам о коррупции может попасть практически любой госслужащий, от простого полицейского до министра или главы крупной корпорации. Известен случай публичной казни 150 бизнесменов, причастных к подкупу госслужащих на строительстве олимпийских объектов в 2008 году. А всего, по некоторым данным, за последние 12 лет в Китае было расстреляно около 13 тысяч коррупционеров. А только за один год их арестовали более 160 тысяч.
Естественно, что большая часть дел заканчивается тюремным сроком или крупным штрафом. Например, есть случаи, когда сотрудник дорожной полиции за взятку около 100 долларов в эквиваленте получил 9 лет тюрьмы.
Но давать крупные сроки за коррупцию в Китае стали относительно недавно – с середины 90-х власти страны только начали бороться со взяточничеством (тогда в Уголовный кодекс ввели дополнительные статьи), а самые громкие скандалы прогремели в середине 2000-х годов. Например, крупные сроки получили несколько мэров больших городов, которые тратили деньги на личные нужды.
Еще серьезнее за коррупцию в Китае взялись после землетрясения в провинции Сычуань, где погибло более 69 тысяч человек. Как оказалось, многие здания были построены с нарушениями, из-за чего не выдержали подземных толчков. А строить их разрешили коррумпированные местные власти – именно землетрясение дало старт крупным расследованиям.
Тем не менее, считается, что многие дела о коррупции в Китае имеют политическую окраску, а реальные масштабы взяточничества такие, что действующих мер недостаточно, чтобы бороться с ним.
Насколько хорошо у Китая получается бороться с коррупцией?
Как можно понять, основной подход Китая к коррупции – жесткие наказания даже за небольшие по сумме взятки, и «показательные» сроки или даже смертные приговоры за самые крупные суммы. Но сама по себе система построена примерно на тех же принципах, что и в других странах – и эффективность ее находится примерно на том же уровне.
В официальных заявлениях китайского руководства все выглядит так, будто страна практически победила коррупцию. Чаще всего говорится о том, как в декабре 2012 года председатель КНР Си Цзиньпин объявил новую эру борьбы со взяточничеством. Правда, даже они буквально каждую неделю отчитываются о задержании за коррупцию очередного высокопоставленного чиновника – это происходит настолько часто, что уже становится обыденностью. Например, не так давно в Китае задержали троих членов Политбюро ЦК КПК, потом – глав государственного энергетического управления и местного подразделения Интерпола.
Поэтому даже официальная пропаганда признает – решать проблему китайской коррупции предстоит еще очень долго, и в любой момент могут возникнуть новые вызовы. Статистика соответствующая – еще в 2013 году власти отчитывались о том, что в стране осудили более 1 миллиона взяточников.
Другими словами, даже официально коррупция в Китае процветает – иначе задерживать за взятки было бы просто некого. Многих это удивляет – неужели при такой неотвратимости наказания (вплоть до смертной казни) кто-то еще осмеливается брать взятки?
На самом деле, не все так просто. Коррупция в Китае пронизывает буквально все общество – вплоть до самой его верхушки. Да, только официально из 70 миллионов чиновников под следствие попали более 1,3 миллионов, а неофициально – до 10% от всех госслужащих уже находятся «в разработке». Но до некоторых высот борьба с коррупцией все же не дотягивается. После нескольких утечек информации и «Панамагейта» стало известно, что у многих высших руководителей КНР есть родственники за границей, а дети партийных функционеров скупают элитную недвижимость в странах Европы. То есть, политика
Соответственно, закон не работает в равной степени для всех – некоторые чиновники остаются «неприкасаемыми». С другими же тоже не все так просто: даже получив крупный срок за взятку, китайский чиновник может выйти на свободу раньше. Смертные приговоры часто выносят с отсрочкой наказания, и за этот срок приговор удается пересмотреть. То есть, «лазейки» в законах все же присутствуют.
Еще один фактор против полномасштабной борьбы с коррупцией – это риск проблем в экономике. Да, коррупция в Китае настолько тесно сплелась с экономикой, что активная борьба со взяточничеством начинает замедлять экономический рост (что отражается на популярности партии в народе). Например, если раньше бизнес получал разрешения на строительство домов и фабрик через взятки, то сейчас получить эти разрешения полностью по закону сложно, дорого или вообще невозможно.
Замедление экономического роста, внутриэлитная борьба, гибкость и избирательность правосудия – вероятно, основные причины того, что проблема коррупции в Китае, несмотря на попытки побороть ее, все еще не утратила своей актуальности.
Чем отличается опыт других стран?
Проблема коррупции присутствует везде, где есть чиновники и бизнес. Конечно, в разных странах ее уровень будет разным, но природа взяточничества одна во всем мире. Как считают в Transparency International, уровень коррупции можно измерить одним обобщенным показателем – это Индекс восприятия коррупции. Чем выше балл, тем лучше ситуация в стране. В 2020 году лучше всех боролись с коррупцией Дания и Новая Зеландия, хуже всех – Сирия, Сомали и Южный Судан. Китай в этот раз занял 78 место, тогда как Россия – 129-е.
Опыт разных стран показывает, что каких-то новых и уникальных инструментов для борьбы с коррупцией попросту не существует, все уже давно придумано, а вопрос – лишь в их использовании. Вот несколько примеров:
Таким образом, почти все страны мира строят свою борьбу с коррупцией примерно по одной схеме – это создание специальных органов по выявлению фактов взяточничества и подкупа, а также активная политика по предотвращению коррупции. Чаще всего это контроль доходов и расходов чиновников, предотвращение конфликта интересов, система реагирования на выявленные случи взяток.
Примерно то же существует и в России – но ее позиции в рейтинге все еще очень низкие, так что ключевую роль играют не антикоррупционные институты, а эффективность их работы.
Стоит ли перенимать китайский опыт?
По сути, если адаптировать китайскую модель к российским реалиям, это отразится разве что на максимальных сроках тюремного заключения за коррупцию. Так, в России за некоторые коррупционные преступления полагается штраф, за крупные взятки чиновники иногда отделываются условными сроками, а больше 8-10 лет за это практически никто не получает. При этом максимальные сроки можно получить и за взятку на несколько миллионов, и за несколько миллиардов рублей.
Китайская модель основана на максимально жестком наказании за взятки, тогда как современные модели советуют немного иное – а именно, сделать коррупцию просто нецелесообразной. На самом деле, в этом есть смысл:
И, что немаловажно, в России это работает – на «Госуслуги» и в МФЦ перенесли большую часть функций государства, налоги взимаются в автоматическом режиме, а «регуляторная гильотина» отменяет устаревшие справки и разрешения.
Но коррупцию побороть почему-то не получается. Российская коррупция присутствует там, где чиновник или силовик помогает избежать наказания; где крохотная фирма без сотрудников получает крупный государственный контракт; где ректор ВУЗа получает 200-300 тысяч рублей в месяц (а преподаватели – 15 тысяч); где в больнице отказываются проводить процедуру по ОМС, переводя пациента в платное отделение, и во многих других аспектах.
А если учесть, что китайская модель во многом построена, чтобы вести борьбу внутри правящих элит, окажется, что для России она вообще неприменима. А вот что России нужно – так это полноценный контроль чиновников (не только доходы, но и расходы), более совершенная система госзакупок, а также простые и понятые правила назначения руководителей государственных учреждений.
Но народу, конечно, больше нравятся показательные процессы – поэтому опыт Китая еще долго будет будоражить умы простых россиян.